Как уйти от хаоса в земельных отношениях
Центр стратегических разработок
(Авторы - Н.И. Шагайда, В.В. Алакоз)
Эксперты ЦСР в новом докладе «Земля для людей» считают, что российская земля используется с низкой отдачей – вместо того, чтобы быть важнейшим источником и инструментом развития, она превратилась в барьер на пути устойчивого роста и повышения благосостояния граждан, муниципальных образований, регионов и в целом страны.
В докладе подробно анализируются проблемы и вызовы в земельных отношениях. Владение этим активом приносит массу рисков и гражданам, и бизнесу. Ненадлежащее состояние земельного кадастра не выполняет ни одной из своих важнейших функций по защите прав на землю, обеспечению сбора земельных платежей, снабжению полной информацией для управления территорией, привлечению инвестиций для ее развития и повышения капитализации предприятий. Многочисленные земельные споры порождают социальную напряженность в обществе.
В ситуации с землями сельскохозяйственного назначения сохранены условия для концентрации земли в одних руках, покупки участков лицами, не заинтересованными в развитии сельхозбизнеса, сохраняются нормы, позволяющие прекращать права пользования федеральной землей без оснований, предусмотренных Земельным Кодексом РФ, а также нормы, позволяющие изменять категорию земель по инициативе собственника участка. Из-за этих проблем наблюдается хаотическое развитие территорий, нарушение интересов правообладателей соседних участков, нагрузка на инфраструктуру, искажение цен на рынке участков для сельского хозяйства. И главное – мы наблюдаем широкое использование продуктивных земель под строительство без учета их плодородия. В 2006 г. была снята норма ЗК РФ о возмещении потерь сельскохозяйственного производства, размер которых зависел от плодородия. Уже несколько лет обсуждается законопроект об отмене категорий земель. При этом никаких рыночных механизмов, которые урегулировали бы конфликт между сельским хозяйством и строительством с пользой для муниципальных бюджетов, не применяется, четких процедур и критериев принятия решений нет, зато есть барьеры получения информации и богатая почва для коррупции при смене назначения земель.
Земля в нашей стране так и не стала полноценным экономическим активом для граждан: абсолютное большинство участков все еще не имеет границ, признаваемых государством, что естественно затрудняет осуществление сделок; имеются ограничения в получении кредита под залог участка; местные бюджеты получают мало доходов от продажи или аренды государственной и муниципальной земли или от налогов на землю.
Авторы доклада признают, что государство предпринимало попытки наладить систему кадастрового учета, но их нельзя признать успешными. Менее половины участков, которые числятся в Государственном кадастре недвижимости (ГКН), имеют границы, установленные в соответствии с требованиями действующего земельного законодательства. Из тех участков, которые числятся как ранее учтенные, сформированные до создания ГКН, около 67% не имеют границ, установленных в соответствии с требованиями земельного законодательства. Все эти участки ограничены в обороте.
До сих пор права на землю, находящейся в государственной собственности, фактически не разграничены между РФ, субъектами РФ и муниципалитетами, исключая земли промышленности и особо охраняемых территорий и объектов (доля неразграниченных земель здесь – 35-36%), а также лесного фонда (20%). При этом земли сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов (основной резерв развития территорий) фактически не разграничены на 90% (2015 г.). Муниципалитеты получили право распоряжаться государственной землей, но без разграничения прав это не предоставляется возможным. Даже при очевидном спросе на эти территории они не могут взять кредиты под их залог, чтобы провести землеустройство и сформировать участки для сделок. Это связано с тем, что залог участков в муниципальной собственности по какой-то не ясной причине прямо запрещен в российском законодательстве, а поскольку участки находятся в неразграниченной государственной собственности, муниципальная собственность остается недоформированной.
Муниципалитеты ограничены в получении средств от земельного налога: на их территории может быть много земли в федеральной собственности, изъятой из оборота, или федерацией установлены зоны, ограничивающих их развитие. На территории муниципалитета есть много участков, которые не числятся на кадастровом учете, площади участков могут быть не точны, а вид разрешенного использования установлен неверно. Все это предопределяет низкие налоговые поступления. Муниципальные образования мало заинтересованы в наведении порядка с учетом участков, так как это требует расходов, а прирост доходов может привести к сокращению трансфертов из вышестоящих бюджетов, за счет которых живет немало муниципалитетов.
Эксперты ЦСР считают, что законодательство, регулирующее оборот земель, написано так, как будто все земли являются федеральными. На уровень субъекта РФ передано немного полномочий, еще меньше – на уровень муниципального образования. Отказ от наделения правами субъектов РФ и муниципалитетов приводит к тому, что на их уровне не могут применяться особые процедуры даже в отношении земли, находящейся в их собственности, поскольку это чревато конфликтами. Например, на территориях с высокой плотностью населения, малоземельем.
Один из главных выводов доклада – к 2017 году государство так и не создало систему гарантий прав на землю добросовестного приобретателя: любой их них может быть поставлен перед фактом, что его участок входит в зону, ограничивающую возможность пользования землей для цели ее приобретения/получения. Учтенные до 2000 г. участки — из-за введения новых правил — исчезли с дежурной кадастровой карты. Собственники участков, оплативших работы по межеванию, например, в 2005 г., могут столкнуться с тем, что их участки фактически ограничены в обороте из-за ненадлежащего описания их границ. А собственники участков, которые до 2008 г. поставили участки на кадастровый учет в одном учреждении – кадастровой палате, но не зарегистрировали свои права на него в другом учреждении по регистрации прав, с 2018 г. могут остаться без участка. Об этом добросовестный собственник узнает, когда приходит в органы регистрации, чтобы совершить сделку с участком.
Перераспределение территорий между государством, собственниками и пользователями, подтверждение своих прав на землю сопряжено с высокими транзакционными издержками, которые трудно понести обычному гражданину или предпринимателю. В выигрыше остаются крупные компании, способные выделить отдельных специалистов и средства для реализации своих земельных планов. Фермеры ограничены в праве формировать землепользование под свои возможности, тогда как холдинговые компании могут иметь в собственности неограниченные площади сельхозугодий из-за отсутствия реальных механизмов ограничения концентрации земли в одних руках.
Исследователи резюмируют – земельная политика превратилась в совокупность разнонаправленных ведомственных активностей. Для исправления ситуации нужна планомерная и целенаправленная работа в рамках долгосрочной стратегии управления земельным фондом страны и повышения доходов от земли.
Начинать, по мнению авторов доклада, надо с совершенствования учетно-регистрационной системы. Она должна стать многоцелевым инструментом, который обеспечит защиту прав на землю правообладателей, поддержание актуальной базы обо всех участках-объектах налогообложения и их собственниках, а также эффективное управление земельными ресурсами. Авторы предлагают перейти от практики ведения разрозненных баз данных многочисленными ведомствами к ведению совместимых баз, открытые данные которых позволят потенциальному покупателю и государственным органам получить всю информацию об участке и связанных с ним объектами, под участком и над ней. Для создания такой системы необходимо провести комплексные кадастровые работы за государственный счет и внести в систему все участки, их характеристики, собственников, а также имеющиеся обременения.
Важно перейти от деклараций о гарантиях прав собственника участка к механизму реальной гарантии с возмещением убытков правообладателю (из компенсационного или страхового государственного фонда), если его права нарушаются из-за невнесенных ранее обременений участка в учетно-регистрационную систему, принятия/отмены государственных решений по продаже/изменению категории или вида разрешенного использования самого участка или того, из которого этот участок был сформирован, что привело к падению рыночной стоимости участка или прекращению прав на него.
Государственная собственность на землю должна быть разграничена, а соответствующее законодательство децентрализовано для того, чтобы повысить ответственность соответствующего уровня власти за развития территории. Основная часть земель должна находиться в муниципальной собственности.
Вопросы, связанные с концентрацией и монополизацией земельных ресурсов, авторы доклада призывают регулировать максимально аккуратно – не перебрать с жесткостью, но и не забывать об интересах среднего и малого бизнеса, присмотреться к опыту других стран — в мире накоплен достаточный арсенал мер противодействия концентрации.
Авторы доклада подробно описывают возможный механизм решения одного острых вопросов — использования сельскохозяйственных угодий под застройку.
В отношении лесных участков предлагается уточнить лесоустройство с выделением рекреационных зон, установить регламенты использования участков в этих зонах для доступа местного населения. Очевидно, после наведения порядка в этом вопросе, получение участка под спасательную станцию у лесного водоема на аукционе перестанет быть единственно возможной опцией.
От наведения порядка в земельных отношениях страна выиграет стратегически, поскольку произойдет серьезное улучшение делового климата, повышение уровня доверия и стабильности в отношениях граждан, бизнеса и государства, развитие территорий, не требующее дополнительных государственных вливаний, а также повышение качества жизни.