15 февраля 2014 года вступает в силу закон об усилении административной ответственности за неиспользование земель сельскохозяйственного назначения. На эту тему уже высказался ростовский фермер Сергей Шлапак, вызвав целую дискуссию читателей AgroNews. Сегодня с изложением своей точки зрения выступает директор Центра агропродовольственной политики ИПЭИ РАНХ и ГС при Президенте РФ, доктор экономических наук Наталья Шагайда.
Причины написания закона понятны: боремся против тех, кто скупил землю просто так, для спекуляций, сохранении своих средств и т.д. Благое желание. Только не ясно, почему, с одной стороны, государство позволяет продавать землю без ограничений тем, кто не занимается самим сельхозбизнесом, изымает используемые поля у учхозов для РЖС и формально бесплатно изменяет вид разрешенного использования для строительства на пашне, а с другой – создает карательные нормы и штат контролеров, заботясь об использовании всей сельскохозяйственной земли, не глядя на ее качество и месторасположение.
ПРЕСТУПНИКОВ БОЛЬШЕ, ЧЕМ ЧИНОВНИКОВ?
Не везде выгодно вести сельское хозяйство при постоянно растущих издержках. В России много распаханных земель, на которые нет спроса со стороны сельхозорганизаций. Эта земля все еще находится в своей массе в руках собственников земельных долей. Институты и процедуры выделения индивидуальных участков в счет земельной доли/долей таковы, что реализовать их обычным сельским жителям, включая фермеров, очень трудно. Наладить использование огромных массивов в общей собственности силами самих дольщиков или фермеров по разным причинам невозможно. Будут штрафовать сельских жителей? При их уровне доходов? Даже если изъять у них землю, то новые пользователи вряд ли появятся. Да и как будут технически осуществлять выдачу предписаний и сбор штрафов сотням дольщиков бывшего колхоза или совхоза, если даже не ясен их полный список?
Текст поправки нужно привести полностью, чтобы было видно, почему потребовалось выносить это новшество сейчас на обсуждение. Теперь неиспользование «влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее трех тысяч рублей; на должностных лиц - от 0,5 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее двухсот тысяч рублей».
Однако кадастровая стоимость участков не установлена для каждого поля. На первом этапе кадастровой оценки она устанавливалась по субъектам РФ, потом – доводилась до районов, потом – до уровня плательщика земельного налога – ЗАО, КФХ, дачника и т.д. Если с дачником все ясно (единый участок в 6-20 соток, как правило), то с участком ЗАО или СПК – нет. Там есть одна кадастровая стоимость на все хозяйство, а внутри него – несколько сотен полей, сенокосов, пастбищ, т.п. Они разных размеров и почвенной ценности. Как будет высчитывать проверяющий кадастровую стоимость для отдельного поля? Он обучен? Есть процедура, реализация которой сделает этот расчет законным? Увы…
ГДЕ НАЙТИ СТОЛЬКО УМНЫХ ПРОВЕРЯЛЬЩИКОВ?
Когда применяется штраф? Про это написано в абзаце 1 части 1.1. Кодекса. Это тогда, когда происходит неиспользование «земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом».
А что в этом Федеральном законе написано про неиспользование? Статья 6 - «Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения». В ней – 11 пунктов. Все пункты – про прекращение прав на участок. Про административные нарушения – только вскользь: в пункте 7: «В случае неустранения правонарушений, указанных в пунктах 3 и 4 настоящей статьи, в срок, установленный вынесенным одновременно с назначением административного наказания предупреждением, уполномоченный исполнительный орган государственной власти по осуществлению государственного земельного надзора, вынесший предупреждение, направляет материалы об этом в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации».
Подробнее рассмотрим правонарушения, предусмотренные ФЗ. Про неиспользование – п. 4:
«4. Земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Признаки неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации устанавливаются Правительством Российской Федерации».
Однако:
1. Правонарушение наступает, если смотреть на формулировки закона, «если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется …». А если он не используется после 10 лет в собственности и четыре года подряд? Это ведь не в течение трех лет со дня возникновения прав собственности? Как будет считать проверяющий? То есть, формулировка такова, что вопрос с прозрачностью исчисления сроков неиспользования остается открытым.
2. В Кодексе об административных правонарушениях штрафовать собираются граждан, должностных и юридических лиц. Кто эти лица? Собственники, арендаторы? Если земельные дольщики отдали участок арендатору - ООО - на 49 лет, а оно его не использует, то кого будут штрафовать? Директора, ООО или дольщиков? По ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» лишают права собственника участка по причине его неиспользования, про штрафы – не написано. Может быть, и штрафовать будут собственника? Но если земля была государственная, передана в постоянное бессрочное пользование или аренду, то и государство оштрафуют? Или не оштрафуют, так как оно не гражданин, не должностное и не юридическое лицо? Хотя почему государство, передавшее участок нерадивому арендатору, не будет платить штраф, а другой собственник может даже лишиться своей собственности?
То есть, вопрос о том, кого можно штрафовать, также не очень ясен.
Как доказать, что есть факт неиспользования? В ФЗ об обороте есть отсылка к постановлению Правительства, которое должно было установить признаки неиспользования (ПП РФ от 23.04.2012 N 369). Неиспользование земельного участка определяется на основании одного из следующих признаков:
- на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы;
- на сенокосах не производится сенокошение;
- на культурных сенокосах содержание сорных трав в структуре травостоя превышает 30 процентов площади земельного участка;
- на пастбищах не производится выпас скота;
- на многолетних насаждениях не производятся работы по уходу и уборке урожая многолетних насаждений и не осуществляется раскорчевка списанных многолетних насаждений;
- залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка;
- залесенность и (или) закустаренность на иных видах сельскохозяйственных угодий составляет свыше 30 процентов;
- закочкаренность и (или) заболачивание составляет свыше 20 процентов площади земельного участка.
ОДНА КОЗА НА СТО ГЕКТАРОВ – ВОТ И ФЕРМА…
Применять эти признаки трудно. Например, «на пастбищах не производится выпас скота». А если одна коза ходит по бескрайним равнинам, то пастбище используется? На многолетних насаждениях не производится уход и уборка урожая. А если на части деревьев есть обрезка, а на другой части собирались сделать по весне? А если 25% поля исторически подтопляется и лет 30 не используется, но числится все по учету пашней?
Еще труднее применить признаки по процентному составу травостоя, залесенности, закустаренности, заболоченности. Причина даже не в том, что считать процент сорных трав может узкий специалист, а в том, что не ясно, с какого участка считать.
Если с позиции обыденного сознания ясно, что участок – часть поверхности в естественных или искусственных границах, то по ЗК РФ – не так. По ЗК РФ – участком является не просто поверхность в границах, а в границах, описанных в соответствии с федеральными законами. По ст. 38 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»: «Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части».
Во-первых, координаты поворотных точек для участков установлены далеко-далеко не для всех участков.
Во-вторых, в сельскохозяйственных организациях очень много, так называемых, многоконтурных участков. (Это когда по кадастровому учету числится объект с одним кадастровым номером, в состав которого входят сотня/сотни полей, сенокосов, пастбищ, общей площадью в несколько тысяч гектаров. Как здесь считать процент закустаренности? То есть, участки размером с одно поле, как правило, отсутствуют, а отнесение целого закустаренного поля к общей площади многоконтурного участка всегда будет меньше 30%). Чего хотели достичь таким признаком неиспользования?
Как установить ставку штрафа, если по Кодексу допускается «вилка» в начислении от 0,3 до 0,5% или от 0,5 до 1,5% от кадастровой цены участка. Как будет приниматься решение о минимальной или максимальной ставке? Чем стимулировать проверяющего, чтобы стало все-таки 0,3%?
Кадастровая цена зависит от площади. Однако среди сельхозорганизаций, например, к началу 2012 г. было проведено межевание – уточнены площади – только 37% сельхозугодий. .Все остальные площади участков определены примерно. Как будет решаться вопрос при исчислении штрафа? Будут проводить измерение площади участка? За чей счет?
Как часто можно штрафовать? По ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» после предупреждения начинают процедуру прекращения прав на землю. Но если на землю нет спроса, то сколько раз можно делать попыток продажи на аукционе? В это время штрафовать не будут?
КЛОНДАЙК ДЛЯ КОРРУПЦИИ!
В общем, вопросов очень много: кого, за что, из какой ставки, с какой стоимости за единицу, с какой площади?
Для проверяющего – простор! Может и так выбрать, а может и иначе. Много коррупционных моментов. Можно сказать, что есть один большой коррупционный момент. Проверяющий всегда сильнее того, кого он проверяет. Найдет способ исчислить штраф, тем более, что нужно рапортовать об усилении борьбы за повышение доли обрабатываемой площади. Нужно набирать новые штаты, а новым штатам – нужны результаты. Армия чиновников растет. Конечно, можно отговариваться, что не все в числе проверяющих госслужащие. Однако растет штат людей, оплачиваемых из казны.
Какой прирост ВВП они дают?
Кто же будут те уникальные люди, которые определят долю сорных трав, уточнят без межевания площадь, рассчитают уникальную кадастровую цену за га на отдельном поле, решат, какую ставку штрафа выбрать? Кто посчитает коз и определит их отношение к пастбищу (вдруг, коза гуляет по всем полям округи и не имеет отношения к хозяину поля) в условиях полной неопределенности? Кто те, кто сможет делать массу разнопрофильной работы профессионально, прозрачно и честно?
Функции возложены на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору.
Хорошо, что в ходу краткое название – Россельхознадзор, а то не ясно, как специалисты по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных вдруг станут специалистами по кадастровой цене и экспертами в обрезке многолетних насаждений. Пусть даже у них и есть функция обеспечения плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения).
Все это очень печально. Если нельзя все сделать прозрачно и понятно, то нужно ли вводить такие нормы?
Может быть, можно было бы как-то иначе обеспечивать сельскохозяйственное использование земли? Если посмотреть на мир, то видно, что для этого используются разные инструменты. В Германии, например, государственная земля передается в собственность только через этап аренды. При этом главное – не сколько арендатор платит, а что он собирается делать на земле: получит ее тот, у кого лучший сельскохозяйственный проект. Потом добросовестный арендатор ее выкупит по льготной цене. Если потом захочет (и это совпадет с планами властей) вовлечь участок под застройку, то вернет в бюджет разницу в цене участка под застройку и льготной ценой покупки. Покупка земли может быть не разрешена (и здесь в решении участвуют представители сельского сообщества), если будет сформировано большое землевладение, что также нарушит сложившуюся аграрную структуру.
МИРОВОЙ ОПЫТ НАМ НЕ УКАЗ!
В других странах ограничена площадь земли в собственности одного лица не в процентах, а в гектарах, а юридические лица вообще не могут иметь землю в собственности. Это ограничивает появление земельных монстров или социального напряжения в селе. Что мешает учитывать такой опыт, если нужно действительно обеспечить доступ к земле для сельского хозяйства и занять сельское население?
Практика понуждения к земле крайне ограничена. Как правило, похожие нормы есть только в отдельных постсоветских странах. Еще в Италии и Франции есть механизмы понуждения. Однако здесь они вступают в действие только тогда, когда есть спрос на неиспользуемую землю. При этом нет штрафов, а есть принуждение к передаче в аренду по сложившимся ценам, если кому-то нужна эта земля. Собственник не может завысить арендную плату. Он при несогласии может ее продать. Но нет практики наказания, если нет других желающих. Главное, чтобы не было ущерба окружающей среде и был доступ к земле тому, кто хочет заниматься сельским хозяйством.
ПОГОВОРИМ ТРЕЗВО…
Если вести сельское хозяйство пока на земле не выгодно, если нет желающих, но государство считает, что нужно сохранять сельхозугодья, то для такого случая должна быть государственная поддержка. Хорошая мера зеленой корзины.
И ВТО это поддерживает.
Простой такой закон – поправки в Кодекс, десяток строк. А вопросов по применению – пять страниц текста. Минсельхоз РФ несколько лет готовил документ. Конечно, решить вопрос снижения издержек оборота земли, защиту прав собственности, снижения цен на межевание, ограничения концентрации в одних руках, бесконтрольного вовлечения земли без учета ее качества под застройку, облегчения доступа к земле сельхозпроизводителей очень сложно. А тут такая вроде простая вещь – видишь на поле подтопление – штрафуй! А то, что оно уже лет 30 - подтоплено, что нет мониторинга таких ситуаций и своевременного внесения изменений в информацию об участках – не твое дело. В кабинете оно всегда просто, особенно, если не понимать про кадастровую цену и настоящее состояние дел с формированием участков и про многое другое. Во что это выльется в поле при таком числе неясностей – подумать страшно.
Сколько еще нужно опытов, чтобы понять, что управление земельным фондом страны дело не разрозненных министерств и ведомств, что нужен орган управления с профессиональными специалистами, что нужна долгосрочная политика, а не отдельные активности с непонятными последствиями?